Интернет-конференция с И.О. Шандиевой, заместителем руководителя Московского УФАС России: "Корпоративные закупки. Московский опыт осуществления контроля"
30 июня 2015 года на портале www.consultant.ru состоялась Интернет-конференция с заместителем руководителя Московского УФАС России Индирой Оразалиевной Шандиевой, которая подробно рассказала о складывающейся в Московском регионе правоприменительной практике по осуществлению закупочной деятельности в соответствии с Федеральным законом N 223-ФЗ, о наиболее распространенных нарушениях антимонопольного законодательства, актуальных изменениях регионального законодательства, а также ответила на поступившие вопросы посетителей сайта.
КонсультантПлюс: Расскажите, пожалуйста, какой объем жалоб на организацию и проведение торгов по 223-ФЗ рассмотрело столичное управление ФАС России с начала 2015 года.
Шандиева Индира Оразалиевна: С начала года, по состоянию на 25 июня 2015 года, в Московское УФАС России поступило 813 жалоб. Из рассмотренных по существу жалоб чуть более половины являются обоснованными − 51,11%. Прошло уже три года с начала применения закона N 223-ФЗ, и такие неутешительные цифры являются отражением лишь малой части глобальных проблем, с которыми сталкиваются поставщики, наш средний и малый бизнес. В существующем многообразии "правил проведения закупочных процедур" очень сложно выиграть заказ, если ты заранее не осведомлен обо всех подводных камнях. Сейчас каждая госкомпания самостоятельно разрабатывает порядок определения контрагента, положение о закупках. Существующее многообразие положений - это и есть корень всех проблем. Представьте, что будет, если на каждом участке дороги будут свои правила дорожного движения. Думаю, что многие просто перестанут ездить на личном автомобиле. Останутся только те, на чьи нарушения закрывают глаза, либо те, у кого достаточно средств для оплаты бесконечных штрафов. К сожалению, так происходит и с малым и средним бизнесом, с новичками в корпоративном секторе государственного заказа.
КонсультантПлюс: 51% обоснованных жалоб - это много или мало по сравнению с предыдущим годом? С какими нарушениями законодательства со стороны заказчиков и организаторов торгов Вам чаще всего приходится сталкиваться?
Индира Оразалиевна: По итогам прошлого года процент обоснованных жалоб составил 42%. Выдано 207 предписаний об устранении нарушений. В 2015 только за 1 полугодие выдано уже 193 предписания. Какие это нарушения? Прежде всего это отсутствие порядка оценки заявок, а именно отсутствие методики расчета, шкалы, требований к предоставлению документов и сведений, которые будут учитываться при ранжировании, нераскрытие понятия "предпочтительности". Или, например, отклонение заявок по надуманным основаниям из-за того, что не так заполнили формы, в то время как из инструкции по заполнению не вытекает обязанность заполнять таким образом, а не иначе. Из-за отсутствия документов, справок, которые не требуются по документации. Участие в закупках не битва экстрасенсов, чтоб угадывать пожелания заказчиков телепатически.
Необоснованно требуют наличия опыта работы только с конкретным заказчиком или наличия "аналогичного" предмету закупки опыта выполнения работ, не раскрывая понятия аналогичности. Либо требуют обеспечения заявки только в форме банковской гарантии и только полученной в определенных банках. Были случаи, когда заказчик не совсем понимал, что закупает, требуя соответствия товаров ГОСТам, которых нет или которые не относятся к закупаемой продукции.
КонсультантПлюс: Если говорить о складывающейся в регионе судебной практике рассмотрения споров по 223-ФЗ, как часто суды поддерживают решения Московского УФАС? Назовите, пожалуйста, несколько наиболее значимых дел, которые, на Ваш взгляд, оказали существенное влияние на дальнейшую правоприменительную практику.
Индира Оразалиевна: Суды поддерживают нас довольно часто. В условиях работы с рамочным несовершенным законодательством именно благодаря судам была сформирована хорошая правоприменительная практика. Процент отмененных решений минимален − где-то в районе 8 - 10%. Из наиболее значимых дел, бесспорно, следует отметить дела по порядку оценки заявок по искам ОАО "РЖД", ОАО "Газпром", ОАО "Аэрофлот" и т.д. После долгих судебных разбирательств в пользу антимонопольного органа удалось переломить ситуацию с проведением "псевдо-конкурса, запроса предложений", когда участникам приходилось играть вслепую. Все наши дела по нарушениям, которые я перечислила ранее, также подкреплены судебной практикой.
КонсультантПлюс: В марте 2015 года были внесены изменения в Постановление Правительства Москвы от 5 июля 2013 года N 441-ПП, которое регламентирует перечень дополнительных требований к Положению о закупках товаров (работ, услуг) государственных унитарных предприятий города Москвы и хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля города Москвы в совокупности превышает 50 процентов. Расскажите, пожалуйста, что это за изменения и как они отразились на работе заказчиков и организаторов торгов.
Индира Оразалиевна: Изменения концептуальные и очень важные. Здесь надо отметить революционность самого постановления. Москва − первый субъект РФ, который унифицировал закупочную деятельность всех своих заказчиков. Такого нет даже на федеральном уровне. Что касается самих изменений, дополнен субъектный состав постановления автономными и бюджетными учреждениями Москвы, предусмотрены обязательная проверка достоверности определения начальной цены в несколько этапов, применение типового положения о закупках, регламентация процедур и сроков их проведения и т.д. Непосредственно для нас имеет особо значение введение моратория на заключение договора ранее десяти дней со дня размещения итогового протокола. Раньше, выявляя нарушения, мы не всегда имели возможность отреагировать предписанием об устранении нарушений, т.к. имели дело с заключенным договором. Заказчики заключали договор чуть ли не на второй день после определения победителя.
Также следует отметить важность введения института предварительной проверки закупочной документации. Закупки свыше 100 млн рублей сейчас рассматриваются Межведомственной рабочей группой по проверке обоснованности заявленных потребностей, что позволяет минимизировать возможные нарушения на этапе разработки документации заказчиками. Исключить закупки "золотых парашютов". Московское УФАС России принимает активное участие в работе этой группы. Закупки с 3 млн до 100 млн проверяются органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим функции управления и контроля.
КонсультантПлюс: Не так давно стало известно, что Минэкономразвития готовит законопроект, который позволит расширить возможности малого и среднего бизнеса принять участие в корпоративных закупках. В частности, предлагается ужесточить меры административной ответственности для компаний, не выполняющих норматив объема таких закупок - не менее 18%. По данным Московского УФАС, какова доля участия малых и средних предприятий (МСП) в поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг для нужд госкорпораций в столичном регионе? На Ваш взгляд, есть ли необходимость дополнительно стимулировать заказчиков для заключения контрактов с МСП?
Индира Оразалиевна: В связи с тем что нормы, устанавливающие нормативы объема закупок у СМП, вступили в силу в этом году, нами отдельно не исследовался вопрос о доле участия СМП в поставках продукции для нужд госкорпораций, монополий в столичном регионе. Но, "общаясь" с поставщиками посредством жалоб, мы в основном имеем дело с СМП. По крайней мере субъекты малого и среднего бизнеса активно используют действующие институты обжалования и обращаются к нам. Считаю, что те меры, которые город уже принял, 441-ПП, изменения в него, предварительная проверка закупок уже сейчас позволяют СМП принять участие и выиграть подряд. Напоминаю, что такого нет ни в одном регионе. В любом случае ответственность, считаю, должна быть, поскольку мы привыкли работать "по методу кнута".
КонсультантПлюс: Давайте перейдем к вопросам от посетителей нашего сайта. Наталья из Москвы спрашивает: "На Ваш взгляд, вправе ли Главное контрольное управление города Москвы осуществлять функции по контролю заказчиков, действующих в рамках 223-ФЗ, в том числе по рассмотрению жалоб на действия таких заказчиков? Какие вообще полномочия предоставлены ГКУ в данной сфере и правомерно ли это, в каком порядке такие полномочия должны быть предоставлены, как это соотносится с Федеральным законом N 223-ФЗ?".
Индира Оразалиевна: Главконтроль не рассматривает обращения на действия заказчиков. Передает нам. Классические жалобы, которые подаются в рамках 223-ФЗ, Закона "О защите конкуренции", рассматриваем мы. Полномочия Главконтроля прописаны в Постановлении Правительства Москвы N 252-ПП от 1 июля 2012 г. В рамках 441-ПП Главконтроль осуществляет анализ эффективности осуществления закупок в рамках мониторинга ключевых показателей эффективности деятельности.
Не могли бы Вы прокомментировать практику Правительства города Москвы по утверждению нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок осуществления закупок заказчиками г. Москвы (например, Постановление Правительства Москвы от 05.07.2013 N 441-ПП), при условии что субъекты РФ не наделены такими полномочиями в соответствии с нормами Федерального закона N 223-ФЗ? - Денис (Москва)
Индира Оразалиевна: Действительно, в рамках Закона N 223-ФЗ субъекты не наделены полномочиями по принятию нормативных правовых актов. Но Постановление N 441-ПП не противоречит Закону N 223-ФЗ, т.к. распространяется на представителей интересов города Москвы в органах управления и контроля хозяйствующих субъектов (а не на заказчика как юридическое лицо). Закон N 223-ФЗ не регулирует отношения между собственником (учредителем и т.д.) и представителями его интересов. Соответственно такая конструкция не позволяет нам реагировать на нарушения данного постановления. Это региональный акт и контроль за региональными контролерами. Но мы не закрываем глаза на эти факты, передаем материалы в Главконтроль, Прокуратуру г. Москвы, ДИГМ, Тендерный комитет.
Интересует такой вопрос. При рассмотрении поступающих жалоб учитывает ли Московский УФАС опыт других регионов? Зачастую бывает, что по типовым ситуациям различные УФАС принимают прямо противоположные решения… - Громова Ольга (Москва)
Индира Оразалиевна: Конечно, при рассмотрении жалоб учитывается практика наших коллег, если она отработана, подкреплена судебной практикой. По многим вопросам у нас единый подход. Но не стоит забывать, что жалоба жалобе рознь. Каждая документация индивидуальна. Обстоятельства могут быть разные. Приведу распространенный пример: указание конкретного наименования товара в зависимости от требований положений о закупке может являться согласно одному положению процедурным нарушением (если установлен запрет приобретать продукцию конкретной марки без возможности поставки эквивалента), согласно второму - нет (если нет ограничения).
При проведении закупок товаров иностранного происхождения (например, инструмент, оборудование) некоторые заказчики устанавливают требование о предоставлении в составе заявки сертификата официального дилера (или иного документа, подтверждающего право участника на поставку таких товаров). Правомерны ли, на Ваш взгляд, такие требования к участникам? Как на практике разрешаются такие вопросы контролирующим органом? - Анна Ру (Вологда)
Индира Оразалиевна: Здесь могут быть разные варианты. Попытаемся разобрать каждую ситуацию. Если субъектный состав участников искусственно ограничен заказчиком только производителями и официальными дилерами, мы считаем, что это неправильно, в том числе с точки зрения антимонопольного законодательства. Есть у нас и судебная практика по этому вопросу. Если заказчик установил данное требование как оценочный показатель, то мы не усматриваем нарушения (если, конечно, по остальным показателям не будет "заточки"). В допустимой зоне находится и следующая модель, когда заказчик требует подтверждения прямой или опосредованной связи с производителем/ официальным дилером/ поставщиком. По принципу матрешки.
Федеральным бюджетным учреждением принято решение об осуществлении закупок по 223-ФЗ, положение было размещено в установленные сроки и в соответствии с действующим законодательством. Подскажите, пожалуйста, может ли учреждение осуществлять закупку по 44-ФЗ, при этом оплачивать ее за счет средств от приносящей доход деятельности, то есть КФО 2. - Зверева Полина (Тюмень)
Индира Оразалиевна: У бюджетных учреждений есть право выбора Закона N 223-ФЗ или Закона N 44-ФЗ при осуществлении ими закупок, в том числе за счет средств, полученных при осуществлении ими иной приносящей доход деятельности. Если заказчик выбрал Закон N 223-ФЗ и принял положение о закупках, разместил его на ООС, то заказчику необходимо руководствоваться в данном случае исключительно своим положением о закупках, Законом N 223-ФЗ. За одним редким исключением: если в положении о закупках предусмотрено проведение отдельных конкретных процедур по закону N 44-ФЗ, но в этом случае в положении о закупках должен быть порядок и условия перехода, точнее возврата, к применению Закона N 44-ФЗ.
Подскажите, пожалуйста, несут ли члены закупочной комиссии персональную ответственность (как должностное лицо) в случае, если, например, допустят к участию в аукционе по 223-ФЗ заявки, которые не соответствуют требованиям конкурсной документации? Можно ли привлечь их к ответственности/ наложить штраф и пр.? - Мария (Самара)
Индира Оразалиевна: Напоминаю, что с мая 2014 г. введена административная ответственность за нарушение закона N 223-ФЗ. Члены комиссии в соответствии с КоАП сейчас выступают в качестве должного лица и несут персональную ответственность. В этой связи членам комиссии, иным должностным лицам необходимо более серьезно относиться к принимаем им решениям и изучить все составы, которые предусмотрены. Их всего восемь. Несложно запомнить. Наиболее рабочий состав для комиссии - это ч. 8 ст. 7.32.3 КоАП РФ, согласно которой предусмотрена ответственность за предъявление требований к участникам закупок, к закупаемой продукции, к условиям договора либо оценка и (или) сопоставление заявок по критериям и в порядке, которые не указаны в документации, т.е. отказ по надуманным причинам, неправильная оценка заявок и т.д. К сожалению, неправомерный допуск лица не подпадает под эту норму. Но в любом случае нельзя ставить в неравные положения участников и допускать заявки, которые не соответствуют закупочным требованиям. В случае поступления жалобы данные нарушения являются основанием для выдачи предписания о повторном рассмотрении.
Планировали осуществить закупку у единственного поставщика. Общая сумма закупки превысила 100 тыс. руб. Не нарушим ли мы закон, если осуществим закупку в несколько этапов в течение одного полугодия, заключив несколько контрактов, сумма которых не будет превышать 100 тыс. руб.? Чем это может грозить нашей организации? - Александр М. (Московская область)
Индира Оразалиевна: Надо смотреть положение о закупках. Закон N 223-ФЗ не содержит ограничений по количеству договоров и периодичности их заключения. Если такие ограничения отсутствуют и в положении о закупках, то здесь нет нарушения положения и закона. Но это не означает, что надо злоупотреблять своим правом и брать за привычку. Хотелось бы также отметить, что закон не содержит и ценовых ограничений. Если вами добровольно установлена планка 100 тыс. рублей применительно к закупке у единственного поставщика, то вашу практику стоит отметить как положительную и привести в пример остальным.